沈顺福：生存即感应——《周易》感应观及其发展与现代转换

它更进一步引发对司法和民主关系的反思。

[6] 刘海波：《中央与地方政府间关系的司法调节》，载《法学研究》2004年第5期。[30] 乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第302页。

据此可以在理论上推测，省级人大常委会的审查要求具有最大的容量和最高的潜在价值。[5] [日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第680页。[17] 价值溯源法和内涵填充法是宪法解释的两种特殊方法，参见白斌：《宪法教义学》，北京大学出版社2014年版，第117页。法律法规合宪性审查提请与救济自治权提请存在竞合关系，因为侵害地方自治权的法律亦可能属于违宪范畴，但从功能上讲，提请审查法律法规合宪性的目的在于维护以宪法为基准的法制统一，其中个别国家将地方行政当局的行为也纳入合宪性审查的提请对象，由此可以在第二大类中衍生出一项附属功能，即监督地方行政的合宪性（二子）。此外，亚美尼亚、刚果（金）、圣多美和普林西比等亚非国家选择保护地方自治权作为提请审查对象，也有欧洲影响的明显痕迹。

摘要:  立法法第99条第1款过于宏观和概括，需要基于宪法文本并使用比较解释方法进行价值溯源和内涵填充，以便阐明其含义从而有效运用要求审查程序。作为我国政权建设中的一项重大改革，地方设人大常委会，不仅加强了对地方政府、法院和检察院的监督，而且也便于地方人大自身的活动。[40]苏力：《中国司法中的政党》，《法律和社会科学》2006年第1辑，第258页。

因此，地方法院共计作出457件肯定性裁判，数量非常庞大。很明显，这与依法行政原理难以契合。其次，省级政府作为地方最高行政机关，其作出的征地决定往往带有政治、经济决策的性质，在当前的司法能力和司法国情条件下，司法审查一旦介入的范围、时机、手段不恰当，将会对司法独立和司法威信产生重大的负面影响。[64]对此，本文认为并不妥当：首先，专属权力是否应当接受司法审查，应由行政诉讼法明确，但我国行政诉讼法并没有任何一项条款予以提及。

（一）行政诉讼法(2015)第12条第1款第5项增设的接纳条款 尽管截至2016年7月，行政诉讼法(2015)已经实施一年有余，以行政复议法第30条第2款为由，将土地征收决定认定为终裁行为仍然是主流立场。其中，基层法院259件，全部不相关。

[17]而且，行政区划的勘定、调整或者征用土地行为均不可诉，这在立法时就被认为属于国务院和省级政府的专属权力，不受司法审查。[4]江必新：《 WTO与我国的司法审查制度》，《法律适用》2001年第3期，第46页。在理论界，有人根据国际立法通例提出确定终裁行为范围的标准，认为行政机关终局裁决原则上只限于‘涉及国家安全的行为和‘机构内部行为。需要注意的是，此类认识由于更加贴近行政复议法第30第2款的文义，因而多数研究者一般只做肯定性判断，而不会就其缘由做过多的解释。

从我们的考察来看，其可能是由如下因素所致。这种立场非但获得了强势的判例支撑，也获得了最高人民法院司法答复的肯认。而且，由于我国司法解释具有干预社会直接的特点，[39]它也能够直接将土地征收决定中的实体问题都拒之门外。公安部的处罚决定为最终决定。

[37]前引[27]，赵罗根等诉江苏省人民政府案。从根本上来说，土地征收决定不可能是终裁行为。

[27]其次，即使在相同区域，法院的裁判也会两立并存。情节严重的，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

如有学者认为，行政区划的勘定、调整或者征用土地行为均不可诉，这在立法时被认为属于国务院和省级政府的专属权力，不受司法审查。[14] 但是，也有学者持截然相反的看法，[15]认为从现行立法和司法实践来看，我国欠缺土地征收救济模式。但同时期的江苏省高院却并不这么认为，在赵罗根等诉江苏省人民政府案中，其主张土地征收决定既不可以被复议，也不能被诉讼。很明显，这些文字想要表达的真实含义是复议决定为最终裁决，而非土地征收决定本身。[50]作为政治行为的土地征收纠纷，的确并不排除行政诉讼的监督手段，但是，它只有嵌入到政治行为所内含的社会效果的政治价值之中，才能真正发挥功效。在该请示中，江苏省高院陈述了如下两种意见：第一种意见认为，从立法本意理解，行政复议法第30条第2款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定。

根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(〔2005〕行他字第4号)可知，土地征收决定不是行政复议法第30条第1款规定的确认行为，不属于复议前置的情形。而且，它们基本上是作为个案而存在的，不具有普遍性。

[81]南京市中级人民法院(2015)宁环行初字第79号。[15]参见王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社2004年版，第232页。

实际上，土地征收决定并不是引起政治问题的直接原因，甚至于恰恰相反，社会学的调查报告显示，期盼通过土地征收过上好日子的农民不在少数，[79]多数农民对土地征收持积极态度。[35]并且，值得注意的是，此类做法在司法审判系统内部也开始被明文规定。

因此，最高人民法院通过司法解释方式，将土地征收决定也纳入终裁行为范畴之中，显然是不妥当的。虽然我国司法体制有其中国特色，但同样具备中立裁判的特质与功能。其次，专属权力究竟如何界定，也没有法律进一步明确。此时，法院的逻辑是先受理，然后再以其他理由加以驳回。

[36]江苏省高级人民法院(2007)苏行终字第0002号。[5]如最高人民法院(2015)行监字第815号行政裁定书、北京市高级人民法院(2015)高行终字第02334号行政裁定书、上海市第三中级人民法院(2015)沪三中行初字第191号行政裁定书等等。

从各国的规定发展趋势来看，行政终局裁决权的范围越来越窄，有的国家几乎完全取消了行政终局裁决权。实践中，海关、税务、证券这些技术性极强的行政事务，在行政诉讼中接受合法性审查的案例比比皆是，其中有些事项的复杂程度也要远远高于土地征收行为。

基于国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省级人民政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定也是最终裁决，不具有可诉性。有学者认为，该法没有提及行政诉讼，通常认为它默示复议终局。

很明显，这种解释令人无法接受。[30]现阶段，在中国裁判文书网高级检索中，以《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款为法律依据，我们能够获得的大部分裁判文书仍然会做如下判断——征收土地的决定，属于《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款规定的由行政机关最终裁决的行政行为，不属于人民法院行政诉讼案件受理范围。该款不涉及对国务院或省级人民政府征用土地决定的复议或诉讼的问题，即该款并没有规定国务院或者省级人民政府征用土地对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定不能申请行政复议或提起行政诉讼。因为，发明的技术性和复杂性显然要高于实用新型和外观设计。

不过，问题在于，除此之外，亦有学者提到终裁行为还有如下两项特征：其一是专业性极强且非常复杂。[6]王雪梅：《司法最终原则——从行政最终裁决谈起》，《行政法学研究》2001年第4期，第24页。

从保护行政相对人诉权的角度来看，这是违背案件应当由司法机关作出最终裁决的自然公正原则的，[6]是一种严重限制公民权利的强制性规范，因此，必须对其作严格地控制，其范围应当逐步缩小直至最后取消。[41]土地征收是经济行为政治化的一种外形，征收人与被征收人之间并不是严格的法律关系，双方之间是一种政治性的互动，从服从国家大局的角度出发，群众不能抗拒，只能选择合作。

[23]浙江省高级人民法院(2006)浙行终字第11号。该款规定：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。